Reprezentowanie przez Polskę interesów Stanów Zjednoczonych w Damaszku jest wyrazem zaufania za strony naszego głównego sojusznika i dowodem uznania za wykonywanie przez kilkanaście lat podobnej funkcji w Bagdadzie. Wyzwanie to wymaga jednak odpowiedzi na kilka pytań. Z jakimi kosztami wiąże się to zadanie dla polskiej dyplomacji? Czy istnieje ryzyko dla bezpieczeństwa naszych dyplomatów, a jeśli tak, to czy jest ono większe niż w czasie wykonywania normalnej misji dyplomatycznej w kraju objętym konfliktem wewnętrznym? Czy przedsięwzięcie to będzie pozytywnie odebrane w kręgach politycznych i opiniotwórczych w Stanach Zjednoczonych, a jeśli tak, to czy podniesie ogólną ocenę jakości polskiej dyplomacji?

Podstawy prawne

Konwencja Wiedeńska o stosunkach dyplomatycznych z 1961 r. przewiduje w artykule 45, że jeżeli stosunki dyplomatyczne między dwoma państwami zostały zerwane lub też jeżeli misja została na stałe lub czasowo odwołana, to państwo wysyłające może powierzyć ochronę swych interesów oraz interesów swych obywateli państwu trzeciemu, które jest do przyjęcia dla państwa przyjmującego.

W tej konkretnej sytuacji nie mamy do czynienia z zerwaniem stosunków, a z czasowym odwołaniem misji. Departament Stanu USA określił to jako zawieszenie działania z uwagi na obawy o bezpieczeństwo swoich obywateli (“We need to suspend operations at our Embassy in Damascus in light of the fact that we have security concerns about the safety of our personnel”).

Zawieszając działalność swojej ambasady, USA zwróciły się do Polski z prośbą o podjęcie się ochrony ich interesów (jako protective power) w Syrii. Polska wyraziła na to zgodę i podpisane zostało porozumienie polsko-amerykańskie o utworzeniu Sekcji Interesów USA (USIS – United States Interests Section) działającej w ramach Ambasady RP w Damaszku, która przejmie na siebie zadania reprezentacji i ochrony interesów USA w Syrii.

Dla skutecznego wprowadzenia w życie tej formuły niezbędne jest jeszcze spełnienie warunku, który stanowi, że państwo podejmujące się reprezentacji interesów musi „być do przyjęcia przez państwo przyjmujące”. Oznaczało to konieczność notyfikowania władz syryjskich i brak sprzeciwu z ich strony.

Przed opuszczeniem Damaszku ambasador Stanów Zjednoczonych Robert S. Ford złożył wizytę wiceministrowi spraw zagranicznych Syrii Ahmadowi Arnousowi i poinformował go o zawieszeniu działalności ambasady i powierzeniu Polsce reprezentowania interesów USA.

Zakres działania Polski

Procedura powierzenia reprezentacji (ochrony) interesów jest szczegółowo opisana w wewnętrznych przepisach Departamentu Stanu (U.S. Department of State Foreign Affairs Manual Volume 7 – FAM 1070). Oznacza ona przekazanie pod opiekę, w tym przypadku stronie polskiej, rządowej i prywatnej własności (nieruchomości własne i wynajmowane oraz umeblowanie, wyposażenie i sprzęty ruchome, mienie osobiste dyplomatów). Powinno to się odbyć w postaci protokołu przekazania (protocole de remise). W podobny sposób powinny być przekazane środki finansowe (bankowe i gotówkowe), które na określonych zasadach mogą być wykorzystywane na działalność Sekcji Interesów. Wszelkie koszty związane z działalnością Sekcji i ochroną interesów USA są refundowane rządowi polskiemu przez Departament Stanu.

Ponadto wszelkiego rodzaju materiały klasyfikowane (sensitive) powinny być zniszczone przez personel amerykański przed opuszczeniem ambasady. Sekcja powinna także otrzymać listę adresową obywateli amerykańskich pozostających w kraju. Realizuje ona także zadania związane z kontynuacją lub redukcją zatrudnienia personelu miejscowego zatrudnionego w ambasadzie. Pracownicy Ci przestają być pracownikami ambasady (ze wszystkimi konsekwencjami dotyczącymi spraw ubezpieczeniowych i emerytalnych), a stają się pracownikami Sekcji Interesów. Departament Stanu może powierzyć sekcji realizowanie zadań opieki konsularnej określonej w Konwencji Wiedeńskiej o stosunkach konsularnych. Jest to w zasadzie pełna lista typowych czynności konsularnych, łącznie z poświadczaniem dokumentów i pobieraniem opłat za dokonywane czynności.

Departament Stanu nie udziela pracownikom krajów ich reprezentujących zgody na wykonywanie czynności paszportowych i wizowych oraz na przyjmowanie w depozyt prywatnej własności obywateli amerykańskich (z wyjątkiem własności osób zmarłych). Czynności paszportowe i wizowe mogą być wykonywane wyłącznie przez funkcjonariuszy administracji amerykańskiej. Sekcja może przyjąć dokumentację paszportową, ale jedynie celem jej odesłania do najbliższej ambasady amerykańskiej.

Przyjęte są następujące kanały komunikacji (łączności):

          *        Departament Stanu – Ambasada USA w Warszawie;

          *        Ambasada USA w Warszawie – Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP;

          *        MSZ RP – Ambasada RP (USIS) w Damaszku;

i analogicznie w odwrotną stronę.

Przepisy Departamentu Stanu jasno określają, że pracownicy Sekcji Interesów nie stają się funkcjonariuszami USA oraz że raportują i otrzymują instrukcje jedynie od swojego rządu. (“The protecting power’s representatives in charge of U.S. interests do not become officials of the United States. They report to and receive instructions from their own government only”).

Przed wyjazdem z Damaszku amerykańscy dyplomaci opuścili flagę amerykańską. Zgodnie z przyjętą procedurą nad biurami przejętej ambasady powinna powiewać flaga kraju reprezentującego interesy. Tablica na urzędzie i papeteria urzędowej korespondencji powinna zawierać godło RP i następującą treść: Ambasada Rzeczypospolitej Polskiej Sekcja Interesów USA. Reprezentowanie (ochrona) interesów w zasadzie nie obejmuje typowej działalności dyplomatycznej (utrzymywanie kontaktów politycznych, działalność informacyjna w kraju urzędowania i dla kraju reprezentowanego). Przekazywanie not lub demarche ustnych może się odbywać jedynie na konkretne polecenie przekazane omówionymi powyżej kanałami.

Amerykanie podkreślają, że nie zerwali stosunków dyplomatycznych z Syrią, a jedynie je zawiesili. Jak stwierdziła rzecznik Departamentu Stanu, „to jest zawieszenie i jak przyjdą lepsze czasy w Damaszku, to będziemy mogli otworzyć ambasadę”.

Ambasador R.S. Ford pełni dalej funkcje ambasadora USA w Syrii i jak to określają jest dalej akredytowany przy narodzie syryjskim. W Waszyngtonie normalnie funkcjonuje ambasada Syrii kierowana przez charge d’affaires. Ambasador R.S. Ford dalej zajmuje się sprawami syryjskimi w Waszyngtonie na czele zespołu złożonego z personelu dyplomatycznego ambasady USA w Damaszku. Zespół ten będzie monitorował sytuację w Syrii i utrzymywał kontakty z syryjską opozycją. Kanałami kontaktów z władzami syryjskimi będą: ambasada Syrii w Waszyngtonie, przedstawicielstwa obu krajów przy ONZ w Nowym Jorku, a także omówiony powyżej kanał kontaktów przez Polskę jako protective power.

Korzyści dla Polski

Kiedy w maju 1991 r. po zakończeniu pierwszej wojny w Zatoce Perskiej Polska podejmowała decyzję o przyjęciu amerykańskiej prośby o reprezentowanie interesów w Iraku sytuacja była diametralnie różna. To były pierwsze lata III RP. Istniał Układ Warszawski. W Polsce stacjonowała jeszcze Armia Czerwona. Niemniej Polska już przekierowywała swoje priorytety polityki zagranicznej i realizowała je samodzielnie. Mieliśmy swój wkład (okręt sanitarny i szpital polowy) w operację Pustynna Burza w Zatoce, udzieliliśmy Stanom Zjednoczonym pomocy w ewakuacji ich zagrożonych obywateli z Iraku. Bezpośrednio po zakończeniu działań wojennych w Iraku jako jedni z pierwszych wznowiliśmy działalność naszej ambasady w Bagdadzie. Dzięki temu nasz MSZ był dla wielu placówek zachodnich źródłem politycznych informacji i analiz sytuacji w powojennym Iraku. Doceniły to Stany Zjednoczone i prośbę o ochronę ich interesów skierowały do rządu polskiego. Dla Polski było to nie tylko wyróżnienie, ale także dowód zaufania i możliwość dalszego uwiarygodnienia się jako kompetentny sojusznik, także w sferze działań dyplomatycznych.

Profesjonalne wykonywanie powierzonych zadań, które trwało kilkanaście lat i zakończyło się faktycznie z chwilą przejęcia przez USA kontroli nad Irakiem w 2003 r., zostało bardzo wysoko ocenione przez najwyższe władze USA. Zwrócenie się do Polski o przejęcie funkcji reprezentanta interesów Stanów Zjednoczonych w Damaszku wynikało zapewne i z doświadczenia ze współpracy w sprawach irackich, jak i z pozytywnej oceny zdolności do podjęcia się tego trudnego zadania przez polską dyplomację na bazie możliwości reprezentowanych przez naszą ambasadę w Damaszku. Z naszej strony był to jednocześnie wyraz sojuszniczej solidarności z partnerem z NATO, z państwem, z którym łączą nas wieloletnie więzi i polityczne interesy. Nie ulega wątpliwości, że będzie to fakt pozytywnie oceniany nie tylko przez amerykańską opinię publiczną, ale także przez czynniki polityczne. W czasie debat na Kapitolu nad ustawą o zniesieniu wiz dla obywateli polskich na pewno zostanie on niejednokrotnie przypomniany.

Polska ambasada w Damaszku realizuje obecnie ważne cele dyplomatyczne na rzecz państwa polskiego i sojusznika, którego interesy reprezentuje. Zamykanie niektórych placówek krajów UE w Damaszku może stawiać przed naszą placówką zadanie opieki konsularnej nad obywatelami Unii Europejskiej, którzy nie będą mogli uzyskać pomocy ze swoich placówek dyplomatyczno-konsularnych. Obowiązek taki wynika z traktatu lizbońskiego. To, że szereg krajów europejskich i niektóre kraje arabskie wycofały swoich ambasadorów z Damaszku, ograniczyły personel lub nawet go ewakuowały ma na obecnym etapie znaczenie gestu politycznego potępienia zbrodni władz syryjskich wobec przeciwników B. Assada i jego reżimu. Misja dyplomatyczna zwolni Polskę z aktywnego angażowania się w działania o innym charakterze (vide działania społeczności międzynarodowej wobec Libii). Stanowi ona naturalne alibi aby zajmować stanowisko niekonfrontujące Polski z krajem, wobec którego reprezentujemy interesy nie tylko swoje, ale i swojego sojusznika.

Nie ulega wątpliwości, że pobyt dyplomatów polskich w Damaszku stanowi potencjalne zagrożenie dla ich bezpieczeństwa. Zawód dyplomaty nie należy do bezpiecznych, w szczególności wówczas, kiedy realizują oni misje w miejscach objętych konfliktami wewnętrznymi lub międzynarodowymi. Z tym trzeba się liczyć. Analizując stopień zagrożenia potencjalnymi atakami przeciwko placówkom i dyplomatom należy jednak stwierdzić, że stopień zagrożenia polskich placówek i polskich dyplomatów jest zdecydowanie mniejszy niż ten, na który narażone są przedstawicielstwa USA i ich dyplomaci. W krajach islamskich jest to różnica znacząca.

 

Jan Wojciech Piekarski

Senior Fellow Fundacji im. Kazimierza Pułaskiego. W latach 1994-1997 był szefem Protokołu Dyplomatycznego MSZ. Za granicą pełnił funkcje m.in. I sekretarza ambasady w Iranie (1977-1981), ambasadora w Królestwie Belgii i Wielkim Księstwie Luksemburga (1997-2002), a także w Państwie Izrael (2003-2006). W latach 1991-1994 był szefem sekcji interesów amerykańskich w Iraku.

 

FOTO: Flickr user PolandMFA