Cechą charakterystyczną dla współpracy Unii Europejskiej z krajami Europy Wschodniej jest elastyczna formuła celów oraz mechanizmów polityki unijnej wobec wschodnich sąsiadów UE. Takie podejście umożliwia uzależnianie określania krótkoterminowych celów współpracy od bieżącej sytuacji wewnętrznej w krajach sąsiedzkich. Kilka wydarzeń na arenie europejskiej z ostatnich lat pokazało, że takie założenie jest uzasadnione w obliczu ciągle zmieniających się realiów politycznych w regionie Europy Wschodniej i Zakaukazia. Zawirowania polityczne na Ukrainie po pomarańczowej rewolucji, przerwy w dostawach energii do UE wynikające z konfliktu między Rosją i krajami sąsiedzkimi, nieblaknąca dyktatura Aleksandra Łukaszenki na Białorusi i konflikt rosyjsko-gruziński wymogły na Brukseli skierowanie większej uwagi w kierunku wschodnim. Dotychczasowe instrumenty Europejskiej Polityki Sąsiedztwa okazały się niewystarczające w obliczu dynamicznie zmieniającej się sytuacji w regionie. Niechęć wobec kolejnych rozszerzeń - przynajmniej w najbliższej przyszłości - zwiększyła znaczenie instrumentów alternatywnych wobec rozszerzenia a jednocześnie atrakcyjnych dla krajów aspirujących do członkostwa w UE. Jeszcze przed oficjalnym utworzeniem, z inicjatywy Prezydenta Sarkozy'ego, Unii dla Śródziemnomorza, Polska wraz ze Szwecją zaproponowały w maju 2008 roku powołanie Partnerstwa Wschodniego skierowanego w stronę Ukrainy, Mołdawii, Gruzji, Azerbejdżanu, Armenii i Białorusi. Jest to niewątpliwy sukces Polski w jej staraniach na rzecz wzmocnionej współpracy z krajami leżącymi na wschód od granic UE. Dołączenie do tego projektu Szwecji, jako "starego państwa członkowskiego", tylko podniosło rangę wydarzenia pośród pozostałych państw członkowskich.

 

"Wartość dodana"

Partnerstwo Wschodnie tworzy "wartość dodaną" do struktury stosunków dwustronnych, oferując ściślejszą współpracę z krajami partnerskimi. Z jednej strony można ten projekt uznać za wzmocnienie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, z drugiej zaś za nową, ulepszoną i lepiej dostosowaną do realnych warunków i możliwości wybranych krajów sąsiedzkich ofertę. W ramach Partnerstwa każdy kraj postrzegany jest indywidualnie, mając na uwadze jego zdolność i wolę wykonania zobowiązań. Stosując zasadę pozytywnej warunkowości Bruksela ogranicza się do zwiększania pomocy wobec tych krajów, które osiągną najlepsze wyniki w implementacji postanowień wynikających z Planów Działania i wcześniej z Porozumień o Partnerstwie i Współpracy. Brakuje w niej natomiast gróźb sankcji w przypadku niezastosowania się do zaleceń unijnych. Wyzwaniem okaże się w tej sytuacji przyszłość stosunków między Brukselą i Mińskiem, który konsekwentnie nie reaguje na apele Unii wobec łamania podstawowych praw i wolności obywatelskich na Białorusi, a stosowane wobec niego sankcje wizowe nie przynosiły oczekiwanych przez Brukselę rezultatów.

Poza wymiarem dwustronnym, który opiera się na dotychczasowej współpracy Unii Europejskiej z krajami objętymi Europejską Polityką Sąsiedztwa, Partnerstwo Wschodnie zakłada również współpracę na szczeblu wielostronnym. Jest to szczególnie dobre rozwiązanie w obliczu wspólnych wyzwań i zagrożeń stojących przed regionem, takich jak bezpieczeństwo energetyczne, zakusy Moskwy na dominację w sąsiedztwie i nierozwiązane konflikty regionalne (Abchazja i Osetia Południowa, Naddniestrze). Szerokie spektrum form współpracy tj. spotkania szefów rządów, ministrów spraw zagranicznych, platformy tematyczne (demokracja; dobre zarządzanie i stabilizacja; integracja ekonomiczna i konwergencja z politykami UE; bezpieczeństwo energetyczne oraz kontakty międzyludzkie) oraz dodatkowe panele dyskusyjne wydają się rekompensować brak wspólnego "organu" takiego jak Sekretariat w ramach Unii dla Śródziemnomorza.

Pozytywnym wyrazem zaangażowania się Komisji Europejskiej jest wydzielenie dodatkowego wsparcia finansowego dla krajów objętych Partnerstwem Wschodnim. Przekierowanie części funduszy z Europejskiego Instrumentu Polityki Sąsiedztwa na wielostronny wymiar współpracy w ramach Partnerstwa oraz wygenerowanie dodatkowych kwot zwiększyło w sumie pulę funduszy do 600 milionów euro. Niewątpliwie nie jest to kwota wystarczająca na pokrycie wszystkich potrzeb, ale warto pamiętać, że poza nią kraje sąsiedzkie mogą uzyskać wsparcie z Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju czy z Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Państwa te mają również możliwość korzystania z Funduszu Inwestycyjnego (NIF), Funduszu Zarządzania (Governance Facility) oraz funduszy przeznaczonych na współpracę transgraniczną. Całościowo jest to więc znaczące wsparcie, szczególnie mając na uwadze fakt, iż Unia jest już w połowie realizacji aktualnego budżetu a generowanie dodatkowych pieniędzy w czasach kryzysu jest niełatwym zadaniem.

 

Reakcje wśród krajów sąsiedzkich

Kompleksowe podejście do krajów regionu wywołało mieszane uczucia wśród państw sąsiedzkich. Mimo tego, że całościowe postrzeganie regionu może podnieść zarówno szanse sprostania wyzwaniom, przed jakimi stoją sąsiedzi Unii, jak i zwiększa korzyści płynące z pozyskiwania funduszy na projekty regionalne, nie wszystkie kraje przyjęły entuzjastycznie nową inicjatywę UE. Najwięcej obaw wyrażała Ukraina, która poczuła się zagrożona w swojej drodze ku członkostwu, widząc ideę Partnerstwa Wschodniego jako próbę zepchnięcia jej na drugi tor. Aspiracje Kijowa są bardzo dobrze znane w Brukseli, ale mając na uwadze brak woli państw członkowskich wobec rozszerzania Unii w najbliższej przyszłości, propozycję wzmocnionej współpracy z Ukrainą należy uznać za duży krok w intensyfikacji wzajemnych relacji. Unia nie jest teraz gotowa zaoferować niczego więcej. Choć Partnerstwo Wschodnie, tak jak cała Europejska Polityka Sąsiedztwa, nie jest związane z procesem akcesyjnym poszczególnych państw sąsiedzkich, to jednocześnie go nie wyklucza. Wschodni partnerzy powinni być świadomi, że uczestnictwo w tym projekcie jest teraz jedynym sposobem przybliżenia się do Brukseli.

7 maja 2009 roku na szczycie praskim oficjalnie zostało powołane do życia Partnerstwo Wschodnie. Do ostatniej chwili wahano się z zaproszeniem władz Mołdawii w związku z zamieszkami będącymi efektem podważenia przez opozycję mołdawską wyników wyborów parlamentarnych. Dodatkowo za całe zamieszanie bezpodstawnie oskarżone zostały rumuńskie służby specjalne. Wątpliwości pojawiły się również wobec Białorusi. Ze względu na niesłabnącą dyktaturę Aleksandra Łukaszenki czeska prezydencja wahała się z zaproszeniem prezydenta Białorusi do Pragi. Ostatecznie zdecydowano się na spotkanie z władzami wszystkich sześciu krajów sąsiedzkich. Bruksela dostrzegła, że izolacja tych państw nie przyniesie korzyści ani im samym ani Unii. Ucierpieliby na tym przede wszystkim obywatele Mołdawii i Białorusi, którzy mogą wiele zyskać na uczestnictwie ich krajów w inicjatywie Partnerstwa Wschodniego. To dla nich Unia postanowiła utworzyć Forum Społeczeństwa Obywatelskiego, które ma być łącznikiem między Brukselą a mieszkańcami Europy Wschodniej i Zakaukazia, gdyż bez wsparcia ze strony społeczeństwa obywatelskiego szanse powodzenia projektu prezentują się słabo. Obywatele powinni być przekonywani o słuszności obrania kierunku proeuropejskiego przez władze ich kraju. Niezbędne wydaje się tu rzetelne informowanie o działalności Unii Europejskiej, Partnerstwie Wschodnim i możliwych korzyściach współpracy przewidzianych dla każdego obywatela, jak chociażby ułatwienia wizowe. Wzajemną współpracę uprościć mają nowe układy stowarzyszeniowe, na wzór aktualnie negocjowanej umowy z Ukrainą, podpisywane z każdym krajem z osobna, które docelowo zastąpią dotychczasowe Plany Działania.

 

Wnioski

Projekt Partnerstwa Wschodniego pojawił się w najlepszym dla niego momencie. Prezydencja Czech, a po niej Szwecji, zapewniają kontynuację projektu. Zaangażowanie całej Unii Europejskiej w rozwój jej najbliższego sąsiedztwa jest dodatkowo wzmocnione dzięki splotowi dwóch istotnych rocznic, tj. nadchodzącej dwudziestej rocznicy obalenia żelaznej kurtyny oraz piątej rocznicy poszerzenia Unii Europejskiej o dziesięć dodatkowych państw członkowskich.

Brukselę i Partnerstwo czekają kolejne wyzwania, głównie dotyczące konfliktów terytorialnych na Zakaukaziu jak i w Naddniestrzu, które stanowią punkty zapalne w krajach sąsiedzkich. Priorytetem Unii powinno być przeciwdziałanie scenariuszom prowadzącym do konfliktów w regionie. W Partnerstwie Wschodnim drzemie potencjał do zapewnienia stabilnego sąsiedztwa - z korzyściami zarówno dla sąsiadów jak i samej Unii. Partnerstwo nie musi być - jak pogardliwie nazywa je Moskwa - "wydmuszką", ale nie może być przy tym postrzegane jako antyrosyjskie narzędzie Unii Europejskiej w jej relacjach ze Wschodem. Wzniecanie agresji może przynieść negatywne konsekwencje dla współpracy na linii Bruksela-stolice krajów sąsiedzkich. Każdy krok Unii jest uważnie obserwowany przez Rosję i w razie niepowodzenia wykorzystywany na jej korzyść. Politycy w Brukseli powinni o tym pamiętać, nie tylko mając na względzie dwustronne stosunki UE z jej największym sąsiadem, ale przede wszystkim dla dobra krajów sąsiedzkich uzależnionych dzisiaj od Rosji. Dwudziesta rocznica wolnych wyborów w Polsce przypomina, że przełomowe zmiany, choć trudne do osiągnięcia, są jednak możliwe. Partnerstwo Wschodnie może być ku temu początkiem.

 

* * * * *

 

Paula Marcinkowska - doktorantka na Uniwersytecie Warszawskim oraz Przewodnicząca Forum Młodych Dyplomatów. Jej zainteresowania badawcze obejmują: Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa (WPZiB), Europejską Politykę Sąsiedztwa (ENP), stosunki UE-Rosja, prawo międzynarodowe publiczne/prawo europejskie, politykę zagraniczną RP.